公益诉讼资格争夺战，社会组织毫无还手之力

一

前不久，最高人民检察院向全国人大常委会，作了一次汇报。汇报的主题，与“公益诉讼”息息相关。在这次汇报里，最高人民检察院负责人欣喜地说，目前全国有22部法律，明确或者暗中，支持检察院开展公益诉讼；未来，还有更多的法律，会在公益诉讼相关的条款里，明确指定检察院的原告资质，甚至是唯一原告资质。

从这个风向来看，小道消息频传的《检察院公益诉讼垄断法》，虽然尚未起草或者尚未进入立法程序，但全国各级人民的检察院，实质上已经取得了中国所有公益诉讼的唯一原告代理权。检察院全面垄断公益诉讼的时代即将到来，社会组织在公益诉讼原告资格争夺战中，似乎全面败落下风，毫无还手之力。未来多少年之内，还有希望看到社会组织参与公益诉讼的身影，其实很是让人难以预测。

一切迹象似乎都在表明，社会组织参与公益诉讼的可能性，越来越小。已有的权利估计会被全面剥夺和清空，未有的权利，当然不会成为权利。几代人梦想中的“人人皆可公益诉讼”的局面，在接下来的相当长时间内，根本没有实现的机会。

说“社会组织”拥有公益诉讼的原告资质，其实是很牵强很勉为其难的说法。到目前为止，寻遍中国所有的法律，明确赋予社会组织发起公益诉讼原告资格的法律，似乎只有《民事诉讼法》、《消费者权益保护法》、《环境保护法》、《未成年人保护法》。但这几部法律的规定是各有千秋的。《民事诉讼法》只是一个含糊其辞的约定；而《消费者权益保护法》则规定只有省级以上的消费者协会，才有资格成为消费类公益诉讼的原告——而全国所有省级以上的消费者保护协会，似乎都是不愿意担当原告的。至于1991年通过、2020年第二次修订的《未成年人保护法》，第一百零六条，是这样说的：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”显然，这已经基本上宣告社会组织没有什么资格以公共利益的名义为未成年人发起“公益诉讼”，最多有可能以“维护私人利益”的角度切入。

唯一值得说道说道，或者说最为引人注目的，似乎只有《环境保护法》这个孤儿了。1989年通过的《环境保护法》，原来也是没有设立公益诉讼相关条款；2013年开始修订时，公益诉讼成为最亮眼的创新；但创新终究是极其艰难的，开始时一度规定只有“中华环保联合会”才有原告资格，后来又扩展了一些，“省级环保公益组织”才有资格；在社会群起奋争的情况下，立法机关终于做出了让步，确定了“在设区的市”里注册的环境保护类社会组织，拥有特有权，可以担任“民事环境公益诉讼”的原告。

别看只有在“设区的市”这个级别注册的社会组织才有环境公益诉讼原告权利，这是到目前为止，对公益诉讼社会化的最大特权了。此后所有的法律，要么不再规定了社会组织的参与资格，要么干脆就明确公益诉讼只能由检察院来提出。2023年5月1日施行的《野生动物保护法》，则耍了一个滑头，对提出公益诉讼的主体不再限定，写了这么一句没有主语的条款：“第六十三条：对违反本法规定破坏野生动物资源、生态环境，损害社会公共利益的行为，可以依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。”它只说“可以”，没有说谁“可以”，当然，也没有说谁“不可以”。

二

今天的中国，还在活跃的生态环境保护类的社会组织，有一些人还不死心，还想着把民事环境公益诉讼扩展化。他们的野心有两大方向。

第一个大方向，当然是希望全国所有的生态环保类社会组织，都拥有担任民事环境公益诉讼的原告资格；甚至全国所有的社会组织，都应当拥有这样的资格。因为，社会组织和政府不一样，政府可以分级别，社会组织不应当分级别。在民政部登记的，在民政厅登记的，在民政局登记的，甚至在街道办事处备案的，都应当拥有同样的权利，而不应当分出三六九等。因为在保护环境方面，村里的人未必不如城市里的人，没上过学的人未必不如拥有博士学位的人，家境贫困的人未必不如家境殷实的人，手无寸铁的人未必不如拥有重权厚柄的人，体弱多病的人未必不如身强力壮的人，沉默寡言的人未必不如言语滔滔的人。

第二个大方向，是希望海洋保护领域的环境公益诉讼，能够向社会组织开放；希望政府行政类的公益诉讼，在涉及环境保护事宜时，能够向社会组织开放。

社会组织的从业人员，或者社会组织的志愿者们，虽然有一些人拥有这样那样的痴心幻想，但可惜的是，很少有人来替自己的权利全身心的主张，甚至出来做一些力所能及的事，也是很少有人敢于抛头露面的。在今天传播泛滥的自媒体社会，我们很惋惜地看到，很少有人在鼓吹社会组织做公益诉讼的好处，在宣扬社会组织参与公益诉讼的价值，在推进更多社会组织参与公益诉讼。也没有人组织社会组织公益诉讼与检察院公益诉讼成效对比研究，更没有人有意识地邀请检察院与社会组织，就公益诉讼这个时髦话题开展交流和对话。

三

检察院原来的业务范围，其实是没有民事公益诉讼的。他们此前只有“刑事公益诉讼”，以代表国家，代表政府，代表人民利益的姿态，参与到对刑事罪犯的“公诉”工作中去，因此，在法庭上，检察院工作人员，经常被称之为“公诉人”。说来也巧，也正是在2015年，检察院突然启动了民事公益诉讼的“试点”，进而很快以迅雷不及掩耳盗铃之势，在全国全面飞速同步铺开。依照前不久最高人民检察院负责人的“工作汇报”，2015年到最近，已经成功地提起民事环境公益诉讼100多万件。相较之下，2015年以来，全国所有社会组织提起的民事环境公益诉讼，最多不超过5000件。

如果只是就数量进行比较，那么，检察院估计很快，就将成为《环境保护法》规定的公益诉讼的主要担当人。《环境保护法》甚至有可能在最近，为了给检察院独门占有民事环境公益诉讼权利，而专程进行一轮的快速、定向修订。通过这个办法，把社会组织从根本上，清理出民事环境公益诉讼的资格序列。当然，检察院也还可以采用另外一个办法，就是一方面继续加大民事环境公益诉讼的提起数量，一方面督促全国人大，尽快通过《检察院公益诉讼垄断法》，明确规定，以后中国所有的公益诉讼，都得由检察院来担任原告，与此法相冲突的，以此法为准绳，为最高法。

四

社会组织是不是就此输得一败涂地，丧失原告资格 ，从此一点机会都没有了呢？当然也不是没有。至少，在最近一段时间，在《环境保护法》尚未被定向删除、《检察院公益诉讼垄断法》尚未真正进入立法程序的关键时刻，社会组织至少可以在以下三个方面，拥有继续探究“民事环境公益诉讼”的权利和资格。

1 主动出击，呼吁全国人大修订《环境保护法》时，明确全国所有的环境保护类社会组织，都拥有提起民事环境公益诉讼的资格。当然，这是一个极其繁琐而艰苦的倡导工作，需要做好长足的准备，并在最近五年时间内，做出各种各样有社会影响力的倡导动作。

2 加大数量，呼吁当前全国所有在“设区的市”注册登记满五年以上的环境保护类社会组织，不顾一切地冲入法院，前赴后继地提起民事环境公益诉讼，在数量上、在声势上、在社会支持度上，至少积累更多的经验，赢得更多的公众支持。

3 提高质量，与检察院形成有效的“互补协作”，检察院提起的民事环境公益诉讼数量虽然多，但多半都是胜之不武的小案例，甚至有以法律再强行让原本已经被行政处罚的弱势当事人，再接受一次加重惩罚的嫌疑。一个人如果上山捕捉了一百只鸟，当然是可恨的，需要被处罚的。但如果林草部门、公安部门已经对他进行了处罚之后，而检察院又来加一把力，携带着司法的严正威风，表面上都合法依规，但实际上有欺压百姓之隐喻。而检察院多半对当地的污染大户、生态破坏大工程，基本上不敢有所表示，最多只能隔靴搔痒似的发一通“检察意见”之类。而社会组织恰恰要回避检察院的这些作为，专门与污染大户、生态破坏大工程作博弈，这样才可能有效促进社会进步，以法律保护生态的目标才可能最大程度地达成，生态文明才可能借助一件件重大的冲突事件，而渗透到每一个人的内心，成为社会的共同意识和基本通理。

社会组织可以做的事当然还有很多，比如主动与检察院协商，公开宣讲社会组织的作用与价值，呼吁检察院无论想要怎么样的全盘占领公益诉讼的阵地，也都要给相应领域的社会组织留足原告的资格空间。这样，才可能互相弥补，共同提升，携手为社会公共利益作出更多更大更好的贡献。

【END】